通過世界政治歷史縱觀政府模式, 讓你了解我國的處境與今後需要的改變.

[摘 要] 從公共行政的發展歷史來看,政府的管理模式大致經歷了統治型、放任型、管制型、服務型四種發展模式和階段。對比歷史上不同類型的政府模式,我們認為,所謂的服務型政府,就是具備現代服務理念和能力,能夠滿足社會公共需求,提供充足優質公共產品與公共服務的現代政府。兼顧效率與公平、最終達到共同富裕的原則,最低保障與普遍性原則,非歧視性原則,國家、社會、個人相結合的原則是公共服務的基本原則。而教育特別是基礎教育階段的義務教育,公共衛生特別是覆蓋整個社會尤其是農村的醫療保障體系,就業和社會保障體系,公共設施,環境保護,社會治安應該是政府提供公共服務的主要內容。

[ 政府模式的歷史分類 ]

服務型政府是相對于傳統政府模式而言的一種新的政府模式。從公共行政的發展歷史來看,政府的管理模式大致經歷了統治型、放任型、管制型、服務型四種發展模式和階段,每一階段的政府模式選擇均對應著當時特定的社會歷史背景。對比歷史上不同類型的政府模式,有助於深化我們對服務型政府內涵的認識。

(一) 統治型政府

統治型政府所對應的時代主要是中世紀和封建社會,它依賴于傳統農業文明和“家天下”的政治制度而存在。無論在西方還是東方,都曾經歷過這種政府管理模式。在資本主義社會之前的整個古代社會,由於國家權力高度集中于君主一人身上,國家的行政職能難以獨立地發揮作用,因此,整個社會公共事務的管理模式主要表現為國家管理而不是政府管理。這一管理模式的主要理念可以概括為三點:第一是家國觀念,即家國同構,君主就是國家“, 普天之下莫非王土,率土之濱莫非王臣”。第二是家長觀念,即統治者、管理者就是天下國人的當然“父母”、“監護人”,被管理者則是當然的“子民”。第三是聖人觀念,即統治者萬能,先知先覺,是上帝派來管理黎民百姓的,被統治者理所當然要尊崇並聽從統治者,宣導“忠君”思想。統治型政府的主要特徵是:管理權力的來源是家族世襲或者通過暴力獲取,一家或者一個家族統治一個國家是其典型狀態,因此政府的權力沒有廣大民眾共同認可的基礎;政府管理權力的屬性為完全私有化,既然是家族權力,自然也就是私權力;政治與行政高度一體化,行政成為政治的附庸,成為家長權力的擴展和延伸;管理權力的配置是高度集中與專權;政府管理和社會管理的主要目的是維持家長地位的穩固以及家族權力和家族利益的延續,而不是為了增進全社會公共利益;統治階級與被統治階級的關係是以利益為核心的根本對立;行政執行具有強制性、隨意性和不可預見性等。

(二) 放任型政府

放任型政府大致發端於18 世紀資產階級革命後,起止於工業革命初期到工業社會成熟時期,這一政府模式主要存在於工業化初期的西方資本主義國家。由於這一時期西方各國的社會經濟都處於自由發展的狀態,政府的作用主要體現在消極地保護個人財產、維護社會秩序、保衛國家免受侵略等極其有限的領域,政府對社會的關係是處於一種消極地應答社會需求的狀態。這一管理模式的理論基礎主要是“守夜員警”理論和“法治國家”理論。亞當•斯密於1776 年2007 年2 月出版的《國富論》,提出政府的職能主要是:保護本國不受外來入侵的威脅,以嚴正的司法來保護社會成員不受他人欺侮,進行必要的公共設施建設和維持,從而界定了政府的“守夜員警”的角色。而“法治國家”理論主要源于美國於1787 年制定與實施的第一部成文憲法和此後的一系列憲法修正案,這套憲政制度規定了人民權利的至上性和政府權力的有限性;規定了人民主權原則和政府限權原則;確立了法治政府原則和代議制政治體制;逐步確立了權力制衡的體制以及文官制度等。在此理論基礎之上,這一管理模式的主要理念認為:只要遵循自由競爭的原則,在自由競爭規律的作用下,就能夠使各種資源得到合理配置,就能夠使經濟、社會自動地到達一種均衡狀態,就可以實現“充分就業”“, 管得最少的政府即是好政府”。放任型政府的主要特徵是:政府管理權力來源於民主意願與選舉程式,從而確立了政府管理的公共屬性;管理權力的配置中以“贏者統吃”和“政黨分肥”為主;政治與行政仍然沒有真正的職能劃分,二者關係模糊不清,導致政府管理不能相對獨立與穩定持久地運行;政府管理的目的是追求國民財富和國家力量的同步增長;政府角色是“守夜員警”,其職能比較單一;管理者與被管理者的關係是利益一致與平等交換關係;行政過程的特徵是依法行政,政府行為成為可以預見和較為規範化的實踐活動。

(三) 管制型政府

管制型政府起止於工業社會成熟時期到後工業社會時期,這種政府管理模式主要存在於西方發達國家。1929 - 1933 年的資本主義經濟危機直接導致了凱恩斯國家干預理論的興起和福利國家的出現,政府公共管理職能的範圍擴大到了人類生活的各個方面。管制型政府模式主要以凱恩斯的國家干預理論為基礎,這一理論認為:導致週期性經濟危機的根本原因是投資需求和消費需求的不足,而僅靠市場自發調節無法自動擴大這種需求,政府應該發現經濟體系中的幾個關鍵參數,對此加以控制或管理,以國家干預促進經濟增長。管制型政府模式主張放棄自由放任主義,實行對經濟生活的全面干預,特別是通過財政和貨幣政策調控市場經濟的運行。這一政府管理模式的主要特徵是:政府管理權力的屬性是公共權力以及由此決定的公共行政性質;行政組織的特徵是規範的、金字塔型的、層級節制的官僚制體系;政治與行政的關係是政治與行政二元化,政務官員與事務官員區分開來的文官制度已基本形成;政府行政的目的是將公共利益假定為政府組織和個人的唯一追求;政府組織內行政關係的特徵,表現為工作人員與組織之間的契約關係,由於管理事務的物件性分化而形成了分工制度和行政人員的專業化;在組織的內部和外部管理中形成了標準化和程式化的組織行為和行政模式;政府的角色被定位為社會管理和公共服務的核心和唯一供給者,官僚行政的職能實際上已經事無巨細和無所不在。這一政府全面干預的管理模式在其經濟恢復期確實起到過積極作用,但也直接導致了後來福利國家的失敗。

(四) 服務型政府

服務型政府所對應的時代是後工業社會或資訊社會和知識經濟時代,即從20 世紀70 年代末80 年代初至今。第二次世界大戰以後,凱恩斯主義在西方國家盛行,政府權力不斷擴大,政府職能範圍迅速擴展,行政人員大量增加,財政赤字不斷增長,社會公眾因增加稅收而不滿,導致政府管理陷入困境。20 世紀70 年代,西方發達國家出現了經濟停滯、高失業和高通貨膨脹相互交織、同時並存的現象,進入了所謂的“停滯膨脹”階段,從而動搖了凱恩斯主義的理論基石。於是,新自由主義乘機興起,強調“市場自由”,反對政府對市場的過分干預,認為政府不可能是全能的,不可能掌握千變萬化的與市場有關的資訊;政府過分干預會誤導市場走入迷途,扭曲資源配置的運作。同時,以管理主義為基礎的新公共管理理論,在西方國家流行。他們抨擊60 年代盛行的社會福利國家政策,認為只有引入市場經濟的競爭運行機制,更多地接受私人部門的管理技術,進一步執行消費者取向的政策制定標準,才能產生令人滿意的政府管理的績效。新公共管理理論動搖了傳統的公共行政理念,並在西方各國掀起了公共行政改革的熱潮。這一時期的服務型政府呈現以下特點:政府管理中“顧客導向”原則,即以管理的物件為中心,在政府工作中明確強調顧客至上和效率效益至上;政府管理的市場主義,即不僅儘量減少行政對市場自主運行的干預,而且將政府自身的活動也納入市場運作的框架機制之中,通過創造內部外部競爭環境和採用出租、招標、採購等更加靈活的市場方式來提供公共服務,從而減少政府職能、提高服務品質和服務效率;政府管理的主體多元化,即公共行政的主體性分化,從傳統的政府“一股獨大”發展為“政府+ N GO + 企業”的多元參與公共服務格局;政府管理傾向企業化管理,即通過借鑒企業的人、財、物和投入產出的績效管理等手段來優化公共行政的成本效益比,以此提高政府管理的經濟、社會和政治績效;政府管理的職能結構二元化,指純粹意義上的政府核心部門主要擔當戰略決策的任務,即“掌舵”,而除此之外的大量其他部門則成為企業化或半企業化的決策執行機構;政府管理中的分權與參與取向,表現為告別層級節制的傳統官僚制,以分權和參與的管理取代等級制的高度集權的模式,以扁平化的組織結構、靈活的人事安排機制、管理權與管理責任的一致和下移,為行政人員增強創造性、積極性、責任心,並為改進公共服務績效創造條件;不再糾纏于政治與行政二分問題,核心層或高級行政人員更傾向于負有政治責任地致力於政府工作,而不是傳統的那種無黨派和中立;“管制”行政和“干預”行政逐漸讓位于以合乎公民利益要求的公共責任意識、回應速度、管理水準、適應能力和忠誠感為核心內容的服務行政。服務型政府是對放任型政府和管制型政府的揚棄,其宗旨在於從這兩個反向的極端中尋找一個最佳結合點,以避免放任行政帶來的市場壟斷、市場失靈和管理行政帶來的政府壟斷、政府失靈。其主導性的理念有三個:重新評估市場機制的作用並有效發揮市場的功能,將政府和市場兩種功能有機結合起來;充分發現並利用現代科學技術和資訊技術資源,將政府管理和資訊技術有機結合起來;公共服務和公共產品的分類提供,在部分公共服務的提供方面引入競爭機制,提供主體呈現多元化。服務型政府作為一種政府管理模式,不僅是一種管理理念,更是公共行政改革和社會發展的現實需要,對我國的政府轉型和職能轉變具有重要的理論價值。